Wie weiter nach der Zersiedelungsinitiative?

Juho Nyberg
20. Februar 2019
Bild: Juho Nyberg

Vorletztes Wochenende wurde die Zersiedelungsinitiative der Jungen Grünen deutlich abgelehnt. Was führte zu diesem klaren Verdikt und wie beeinflusst es die zukünftige Gestaltung in der Schweiz?

Bereits im Vorfeld des Abstimmungswochenendes waren die Meinungen gemacht: Nach anfänglicher Unruhe im Lager der Gegner der Zersiedelungsinitiative hatte die Stimmung gemäss den Umfragen gedreht und die Ablehnung war so gut wie sicher. Allfällig über den Grad der Ablehnung liessen sich noch kontroverse Diskussionen führen respektive im Kaffeesatz lesen. Am Ende stand eine deutliche Ablehnung mit knapp zwei Dritteln der Stimmen sowie aller Stände. Selbst die Stadtkantone verwarfen die Vorlage klar – Genf und Basel-Stadt etwa mit 47,7 respektive 46,5 Prozent. Am anderen Ende der Skala standen das Wallis (21,3) sowie die beiden Halbkantone Ob- und Nidwalden (24,2 und 24,3).

Auf der Suche nach den Gründen

So klar der Ausgang der Abstimmung war, so rasch und eindeutig waren die Meinungen darüber gemacht. Die Analysen der Presse kommen teils beinahe wortgleich daher, inhaltlich stimmen sie sowieso überein: Den Initianten wurde zwar viel Idealismus bescheinigt – es «gut gemeint» (Aargauer Zeitung) und «einen Nerv der Zeit getroffen» (NZZ) zu haben –, doch zugleich eine zu starke Radikalität und ein schlechtes Timing vorgeworfen. Doch stimmen die beiden zuletzt genannten Argumente tatsächlich? Der Vorschlag, die Bauzonen auf den aktuellen Stand einzufrieren ohne Rücksicht auf regionale Gegebenheiten lässt sich durchaus mit der Beschränkung der Zweitwohnungsquote auf 20 Prozent vergleichen, die im März 2012 zwar mit 50,6 Prozent äusserst knapp aber dennoch angenommen wurde. Verworfen wurde sie erwartungsgemäss deutlich von den Kantonen, die sich stark dadurch eingeschränkt fühlten, allen voran das Wallis und Graubünden. Auch bei der Zweitwohnungs-Initiative war das Timing nicht ideal, reichte aber dennoch zum Erfolg. Das vom Bundesrat als indirekter Gegenvorschlag eingebrachte, revidierte Raumplanungsgesetz (RPG) war zu jenem Zeitpunkt bereits in Kraft getreten. Es verfolgte etwa die selben Ziele, liess jedoch gutschweizerisch den Kantonen und Gemeinden eine weitgehende Gestaltungsfreiheit der Mittel, zumindest im Rahmen eines Werkzeugkastens (etwa die Beschränkung der Zahl der Zweitwohnungen oder die Förderung der Hotellerie, jedoch explizit keine Quoten). Zum Zeitpunkt der Abstimmung hatten die Kantone Bern und Graubünden ihre Richtpläne bereits revidiert und einzelne Bündner Gemeinden sogar bereits Lenkungsabgaben für Zweitwohnungen eingeführt. Ein punktgenaues Timing der Abstimmung ist jedoch aufgrund der parlamentarischen Behandlungsfristen – mit oder ohne indirekten Gegenvorschlag unterschiedlich lang – kein leichtes Unterfangen. So gesehen mag man zwar bei der Zersiedelungsinitiative festhalten, dass der Zeitpunkt ungünstig war. Dem Initiativkomitee aber schlechtes Timing zu unterstellen, ist nur in Teilen haltbar.

Vertrauen und Stadt-Land-Gefälle

Das teilrevidierte RPG ist seit dem 1. Mai 2014 in Kraft, die Frist für Kantone und Gemeinden zur Umsetzung läuft am 1. Mai 2019 aus. Offenbar keine leichte Aufgabe, hat doch etwa der Kanton Zürich diesen Monat ein Einzonungsverbot verhängt, da kein Gesetz zur vorgeschriebenen Mehrwertabschöpfung innert gesetzter Frist vom Kantonsrat verabschiedet worden ist. Dennoch lässt das Ergebnis der letzten Abstimmung den Schluss zu, das Stimmvolk vertraue den Institutionen, mit dem RPG und der dafür anstehenden zweiten Teilrevision die richtigen Instrumente in den Händen zu halten und diese richtig einzusetzen. So vermuten es zumindest die Südostschweiz und Le Temps. Offensichtlich hat sich das Verhältnis der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zur Exekutive in den letzten Jahren markant verbessert, Vertrauen statt Radikalität.

Unverändert dagegen ist das Stadt-Land-Gefälle, das sich je nach Thema der Abstimmung alternativ oder ergänzend zum Röstigraben manifestiert. Wie eingangs bereits erwähnt, kamen die beiden Stadtkantone Genf und Basel-Stadt einer Annahme der Initiative am nächsten. In der Stadt Zürich lag der Ja-Anteil mit 48.9 Prozent sogar noch etwas höher. Der Gedanke drängt sich auf, dass sich dort viele nicht direkt Betroffene für die Initiative begeistern konnten. In urbanen Räumen wären die Konsequenzen des Einfrierens der Bauzonen kaum spürbar gewesen – zumindest nicht unmittelbar. Denn die schönen, zu schützenden Räume und Flächen liegen irgendwo da draussen. Und ja: sie sind grundsätzlich schützenswert. Doch in welchem Mass und zu welchem Preis? Zu verhandeln war diesmal nur jener da draussen: die Sistierung der Entwicklung peripherer Gebiete. Doch zu Ende gedacht ist damit ein anderer Preis untrennbar verbunden, nämlich jener der Veränderung, weil Verdichtung der städtischen Räume. So sollte jeder, der für die Bewahrung der Landschaft ist, in Konsequenz bereit sein, eine Verdichtung in seiner unmittelbaren Umgebung zuzulassen. De-Foifer-und-s-Weggli geht nicht.

Nutzung ausserhalb der Bauzonen. Bild: ARE
Es geht auch anders

Statt alles, auch Widersprüchliches, gleichzeitig haben zu wollen, würde ein entspannterer Umgang mit Standpunkten und Haltungen guttun. Zwischen masslosem «Zubetonieren» der Landschaft und totaler Konservation des Status Quo gibt es doch noch ein paar andere Wege, die aber mehr Abwägen erfordern und daher unbequemer sind. Solche, die auch die Sicht des Gegenübers mit einbeziehen. Nicht umsonst sind Kooperationen, die veraltete Strukturen hinter sich gelassen haben, auf dem Gebiet der Raumplanung in letzter Zeit erfolgreich gewesen: Ouest lausannois erhielt 2011 den Wakker-Preis, Sempach wurde 2017 ausgezeichnet. Immer ging es dabei um den Diskurs: Im Welschland über Gemeindegrenzen hinweg, in der Luzerner Gemeinde zwischen der Bevölkerung und den Fachleuten. Auf eine solche übergreifende Zusammenarbeit drängt auch die zweite Teilrevision des RPG: Artikel 2 «Planungspflicht» soll wie folgt ergänzt werden: «Sie (Bund, Kantone und Gemeinden) arbeiten insbesondere auch in Bereichen mit funktional-räumlichen Verflechtungen zusammen». Ferner sollen die Kantone verpflichtet werden, «Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone» zu berücksichtigen (Artikel 6).

Regionale Verteilung der Gebäude ausserhalb der Bauzonen. Bild: ARE
Ein Blick nach vorne

Nach dem Rückblick auf die Abstimmung gilt es nun, einen Blick in die Zukunft zu werfen. Damit rückt natürlich die zweite Etappe der Revision des RPG in den Fokus. Neben dem bereits erwähnten neuen Ansatz, räumliche Verflechtungen auch gemeinde- oder kantonsübergreifend stärker zu berücksichtigen, ist vor allem das Bauen ausserhalb der Bauzonen Schwerpunkt der Revision. Rein strukturell soll eine neue Gliederung das Verständnis des Gesetzes erleichtern, diverse Ausnahmen und punktuelle Anpassungen, die sich über die Jahre angehäuft haben, sollen bereinigt werden. Wichtiger jedoch sind die faktischen Änderungen, wovon hier die bedeutendsten umrissen werden: Grundsätzlich soll regionalen Bedürfnissen mehr Bedeutung verliehen werden. So sollen Ausnahmebewilligungen für nicht zonenkonforme Bauten nicht mehr schweizweit über einen Kamm geschoren, sondern mittels kantonal Ausnahmebewilligungen geregelt werden. Die äusseren Leitplanken dabei setzt jedoch nach wie vor der Bund. Am wichtigsten ist die obligatorische Kompensation. Dies bedeutet, dass beispielsweise für die Erstellung eines touristisch sinnvollen Bergrestaurants andere Bauten abgebrochen werden müssen. Darüber hinaus verpflichtet das RPG zur «Verbesserung der Gesamtsituation».

Um den Gebäudebestand von Bauten ausserhalb von Bauzonen zu stabilisieren – schweizweit stehen rund 590’000 Gebäude in solchen Zonen, wovon rund 190’000 Wohnungen enthalten – soll an die Bewilligung neuer Bauten in diesen Zonen eine grundsätzliche Beseitigungspflicht geknüpft werden. Diese kommt zum Tragen, wenn der Zweck der Baute entfällt, also etwa ein landwirtschaftlicher Betrieb aufgegeben wird. Zudem sollen bodenunabhängige landwirtschaftliche Betriebe – beispielsweise Gemüsezuchten mit Treibhäusern, Geflügel- oder Fischzuchten – besser in Spezialzonen konzentriert werden, die idealerweise an Siedlungsgebiete anschliessen. Dies basierend auf der Überlegung, dass die baulichen und verkehrstechnischen Anforderungen eher mit Siedlungen vergleichbar sind. Repliken auf die Teilrevision, die derzeit in der Vernehmlassung ist, wurden von diversen Verbänden publiziert, einige sind nachstehend zu finden. Die Schweizerische Vereinigung für Landesplanung kritisiert die zu enge zeitliche Abfolge der beiden Revisionen und den Mangel an Ressourcen, diese befriedigend umsetzen zu können. Als Beispiel hierfür mag das Einzonungsverbot im Kanton Zürich herhalten. Dennoch: Die Ablehnung der Zersiedelungsinitiative lässt sich durchaus als Bekenntnis zum RPG verstehen, als Wunsch nach Beibehaltung des Föderalismus auch bei diesem heiklen Thema – und nicht zuletzt als Ausdruck des Vertrauens in die verantwortlichen Ämter.

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